Имперская администрация и война

Война привела к существенным изменениям в государственном управлении Россией. И до войны система государственного управления была далека от совершенства, но в условиях военного времени закостенелый бюрократический государственный механизм во главе с императором Николаем II постоянно давал сбои, ему не хватало четкости, оперативности, гибкости в управлении страной. С момента объявления мобилизации 30 июля 1914 г. вступило в действие Положение о полевом управлении войск, определившее полномочия военных властей и их взаимоотношения с органами гражданского управления. Оно разрушило и без того слабую координацию государственных органов власти. В Российской империи фактически оказалось два правительства. Царь Николай II намеревался в случае войны с Германией сам занять должность главнокомандующего, по этой причине, согласно утвержденному в канун войны Положению, главнокомандующий получал неограниченные права по всем военным и гражданским вопросам. Однако в последний момент царь изменил свое решение, и Главнокомандующим был назначен очень популярный в военных и в светских кругах двоюродный дядя царя великий князь Николай Николаевич, что дало повод семидесятипятилетнему премьеру И. Л. Горемыкину, которого «вынули из нафталина» в январе 1914 г. после вынужденной отставки энергичного В. Н. Коковцева, заявить представителю Думы, что «правительство будет распоряжаться лишь на внутреннем фронте». В итоге сложилась парадоксальная ситуация, великий князь, не будучи правителем страны, не был подотчетен правительству страны и пользовался практически неограниченной властью. Справедливо осуждая гражданские власти за нерешительность и ведомственные склоки, Ставка все больше вмешивалась в дела тыла. Верховный главнокомандующий рассылал приказы непосредственно местным властям, не ставя в известность столицу. Совет министров, чтобы как-то координировать действия военных и гражданских властей, попытался учредить в Ставке должность специального «гражданского комиссара», однако генералы решительно отказались пускать «штатских» в свои дела.

С другой стороны, исполнительная власть оставалась по-прежнему в руках царя. Назначаемый им Совет министров не был ответственен перед Думой, а каждый министр без ведома председателя правительства имел право доклада монарху. В результате сохранять единство в Совете министров было чрезвычайно сложно. Местный административно-полицейский аппарат также практически не был затронут преобразованиями, открывая простор для начальственного произвола.

Кабинет Горемыкина не располагал долгосрочной программой работы в военных условиях, не было у премьера также и конкретного плана перевода народного хозяйства на военные рельсы. Политика правительства определялась главным образом требованиями момента. И тем более в планы Совета министров не входила модернизация политических и социально-экономических институтов империи, на чем настаивали оппозиционные думцы и часть предпринимательских кругов. Политические реформы начала ХХ в. были уступкой обществу со стороны власти. И после октябрьского манифеста 1905 года царь продолжал считать, что Россия как сильное государство может существовать лишь в условиях самодержавия. В результате и без того вялотекущее реформирование России в условиях военного времени становилось практически невозможным. Пока Россия вела войну с Тройственным союзом, власть не видела возможности и необходимости осуществлять обещанную крестьянам земельную реформу или вводить автономию Польши и устанавливать свободу культурной самодеятельности нерусских народов. В июне 1914 г. Николай II на заседании Совета министров предложил ликвидировать законодательный статус Думы, но не был поддержан своим окружением, понимавшим, что в условиях приближающейся войны Дума, как никогда, нужна царю.

Начало войны способствовало консолидации общества. Волна патриотизма заставила большую часть депутатов от крайне правых до кадетов поклясться 26 июня 1914 года на однодневной сессии Думы в полной и безоговорочной поддержке правительства, дать власти возможность «организации победы». Великий патриотический подъем, охвативший империю с началом мировой войны, был признан верховной властью как «победа в душе народа идеи традиционного самодержавия над всякими политическими выдумками профессиональных политиканов». До тяжелого поражения в Галиции власть не сделала ни одного шага навстречу пока еще скромным общественным требованиям. Более того, правительство подозревало цензовое общество в революционных замыслах и продолжало борьбу с ними.

Уход из Галиции и Польши, сдача части Прибалтики и Белоруссии привели к очевидному внутриполитическому кризису. Верховная власть вынуждена была пожертвовать четырьмя крайне правыми министрами, скомпрометировавшими себя в глазах общественности. 5(18) июня 1915 г. в отставку был отправлен министр внутренних дел Н. А. Маклаков. На следующий день с поста военного министра был снят В. А. Сухомлинов. Он был обвинен в государственной измене, арестован и заключен в Петропавловскую крепость. Для расследования этого дела была создана следственная комиссия, в состав которой вошли представители Думы и Государственного совета. Новым военным министром стал генерал А. Поливанов. В конце августа 1915 года, когда оппозиция открыто заявила о своих претензиях на власть, Николай II вступил в должность Верховного главнокомандующего, сместив с поста великого князя Николая Николаевича, назначив его главкомом Кавказского фронта вместо престарелого графа Л. Воронцова-Дашкова. Царь рассчитывал своим поступком вселить в армию и народ уверенность в конечной победе и сплотить вокруг себя своих подданных. Это был крупный политический просчет. Успех или неуспех в войне отныне определял судьбу трона. Решение самодержца вызвало противодействие не только со стороны оппозиции, но и в ближайшем окружении царя.

Решение Николая II взять на себя Верховное главнокомандование существенно повлияло на качество государственного управления. Став Верховным главнокомандующим, царь проводил много времени в Ставке, пренебрегая внутренними делами. Постепенно все государственные дела оказались в руках царицы, которая почти ежедневно совещалась с Распутиным, давила на царя, торопила с принятием тех или иных решений. «Не уступай – будь властелином, – наставляла она царя в одном из писем, – слушайся своей стойкой женушки и Нашего Друга (Григория Распутина), доверься нам!» Последствия нового двоевластия негативно сказывались на многих делах. Сфера влияния Распутина становилась все шире. В различные учреждения постоянно обращались просители с безграмотными, нацарапанными карандашом записками от старца. Царь слепо следовал советам супруги, подписывая свои письма: «Неизменно твой бедный, маленький, слабовольный муженек». 3 сентября 1915 Николай II, пойдя навстречу премьеру Горемыкину, распустил Думу до февраля 1916 г. Увещания М. В. Родзянко о том, что Дума является предохранительным клапаном от революции, царем не были приняты во внимание. Так был совершен крутой скачек вправо. Горемыкин остался у власти. На этот раз были удалены «левые» министры: Н. Б. Щербатов, А. Д. Самарин, А. В. Кривошеин. При содействии Распутина министром внутренних дел стал А. Н. Хвостов. Закрытие Думы и отставка либеральных министров означали крах наметившегося было сближения верховной власти с народными представителями. Осенью по предложению предпринимательских кругов были созданы четыре Особых совещания (по обороне, продовольствию, транспорту и топливу). По своему положению Особые совещания представляли собой «высшие государственные установления», подчиненные непосредственно «верховной власти». Тем самым возросло влияние ведущих финансово-промышленных групп на экономическую политику правительства, но одновременно структура исполнительной власти резко усложнилась. Правительство Горемыкина почти прекратило работу. Министры избегали или просто игнорировали его. «Я ломаю голову над вопросом о преемнике „старика“, – писал Николай жене. 19 января 1916 г. Горемыкина на посту председателя правительства сменил Б. В. Штюрмер, внук австрийского генерала, человек с сомнительной репутацией. Штюрмер, которому было 67 лет, был поставлен также во главе Особого совещания для объединения всех мероприятий по снабжению армии и флота. Новая структура была создана исключительно для того, чтобы координировать деятельность председателей Особых совещаний и вновь созданного при МВД Комитета по борьбе с дороговизной. Попытка Штюрмера регулярно рассматривать вопросы деятельности других Особых совещаний не привела к замене многовластия в тылу единовластием, а лишь усугубило положение.

С лета 1916 г. развал власти становится все очевиднее. Чем острее становилось положение в стране, тем чаще менялись министры. 10(23) ноября Штюрмер был отправлен в отставку. Новым председателем Совета министров был назначен А. Ф. Трепов. Однако и он не долго оставался на этом посту. Накануне нового 1917 г. он был заменен Н. Д. Голицыным. С начала нового курса в последующие 16 месяцев до февраля 1917 г. в России сменилось 4 премьер-министра, 5 министров внутренних дел, 4 министра сельского хозяйства и 3 военных министра. «Министерская чехарда» стала одним из важнейших признаков углубляющегося кризиса власти.